监管制度的变更之道

朱中一 张斌

　　今年，财政部门负责实施的政府采购代理机构资格认定行政许可事项被取消。随即，财政部下发《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》，将代理机构的审批制变更为备案登记制度。

　　根据文件精神，采购代理机构的监管大致包括两个方面内容：代理机构必须提供真实的登记信息，否则将被列入不良行为记录名单；监管工作应由事前审批转变到事中和事后监管上来。

　　事实上，取消事前审批并不意味着取消监管，相反，取消事前审批的同时政府应加强对市场活动的监管。而根据财政部对采购代理机构监管的基本思路，具体措施大致有以下几个方面组成：

　　第一，提升政府采购的程序法位阶，更新和完善政府采购的程序法内容，加强对代理服务的程序性控制。

　　目前，政府采购操作程序均已由财政部的规章加以明确，实践中发挥了巨大作用，但从加强程序控制角度来看，仍存在待完善的地方。

　　一方面，应通过法律和行政法规对政府采购的程序进行规范。目前，由于实施条例尚未出台，政府采购招投标活动仍只能适用规章层级的《政府采购货物与服务招标投标管理办法》。由于政府采购程序包含了商事程序和行政程序的内容，以规章来设置规范不甚妥当。另一方面，应更新和完善政府采购程序性规定。《政府采购法》和《政府采购货物与服务招标投标管理办法》均已施行十多年，随着经验的积累，许多程序上的缺漏和瑕疵亟待完善，包括二阶段招标、对串标情形的认定等。

　　第二，加强事后监管，追究采购代理机构违法行为的法律责任。

　　行政处罚是事后监管的主要措施，应当予以加强。但是，《政府采购法》规定财政部门拥有的处罚权，仅有罚款、没收违法所得和取消其从事政府采购业务的资格3种。当下，资格许可制取消后，仅靠罚没处罚，难以收到良好的效果。近年来，各地财政部门纷纷探索建立了针对采购代理机构的考核制度和黑名单制度。这些经验应吸收到制度层面，成为事后监督一项重要手段。

　　同时值得注意的是，随着代理机构资质许可制度的取消，市县两级财政部门也将获得对采购代理机构的处罚权。这些基层的财政部门应依法加强监督和处罚工作。

　　第三，培育良好的采购代理服务市场，通过市场之手促使采购代理行业健康发展。

　　除了通过政府之手对采购代理机构进行监管以外，还应通过市场之手实现采购代理机构的优胜劣汰。根据《政府采购法》的规定，采购人有权自行委托采购代理机构。建立良好的代理服务市场秩序，能够从根本上促进采购代理机构依法提供优质代理服务。为此，应当由财政、审计、工商等多部门联合，加强对采购人采购行为的绩效性评估，对采购人提供必要的行政指导，促使采购人委托优质采购代理机构。

　　第四，探索和鼓励采购代理行业自律，建立政府监管与行业自律并行的模式。

　　政府采购代理服务是具有较强专业性和技术性的工作。通过规范行业行为、协调同行利益关系、维护行业间的公平竞争和正当利益，以及行业自律，能够有效地促进行业的健康发展。目前，部分地方已经设立了政府采购协会等组织，相关的经验需要进一步探索和总结。而这也将是未来行业发展趋势之一。（作者单位：苏州大学、苏州市财政局）