深化政采改革应注重“六个转变”

    随着对政府采购制度认识的不断深化和我国加入世贸组织《政府采购协议》（CPA）谈判的进展，政府采购制度改革又进入一个关键时期。今年6月份国务院副总理张高丽在2013《财富》全球论坛上发表的主旨演讲中指出“中国新一轮改革大幕已经拉开”，这也预示着我国政府采购制度改革将迎来又一个春天，深化政府采购制度改革势在必行。回顾我国政府采购制度改革的历程，笔者认为新时期深化政府采购制度改革应注重“六个转变”。

    1.在职能定位上，从注重节约资金向宏观经济调控转变

    我国《政府采购法》把节约资金和防止腐败作为政府采购的宗旨放在了第一位，将这两点设计为政府采购的主要功能，其他功能则是从属性的。虽然《政府采购法》第九条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和发展目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，但在采购时如何执行没有规定，致使对公共政策职能关注不够，在某种程度上节约率成为政府采购制度优越性的主要标志。

    政府采购制度虽然在国际社会已有200多年的历史，但在西方国家，是从20世纪30年代世界性的经济危机爆发后，被作为宏观经济调控手段广泛运用而兴起的。2011年联合国国际贸易法委员会第44届会议审议通过的《公共采购示范法》，增加了政府采购的公共政策职能，即政府采购不能仅仅考虑技术优势，还要考虑各国经济、环境和社会政策。

    我国应将政府采购提到与其他财政政策一样的高度，使其与其他财政政策一样，能够积极推动国民经济又好又快地发展。这样一来，政府采购发挥其政策功能便成为第一要素，而节约资金则不再是最主要的功能。近些年来，我国虽然在发挥政府采购政策功能方面进行了一系列的探索和实践，但还需要从制度设计上作出更加清晰的规定。

    2.在监督管理上，由部门监管向权力制衡转变

    孟德斯鸠及其他思想家将权力制衡的基本理论归结为两个基本思想，即不受约束的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败；道德约束不了权力，权力只有用权力来约束。这种思想对政府采购运行体制的建设同样具有十分重要的指导意义。

    监管也是一种权力，权力本身就具有扩张和被滥用的潜在倾向，如何对监督权进行约束，目前仍是制度建设中的一项空白。当初推行“管采分离”的运行体制，是为了便于形成相互制衡的良性运行机制。可实际上有的监管部门既负责政策的制定，又负责监督检查，还负责纠纷的裁决，甚至直接介入了某些具体采购活动。集中采购机构和社会代理机构则成为实事上的从属机构，难以形成有效的制约关系，特别是追求利润最大化的社会代理机构更难以发挥制衡作用。权力制衡最主要的途径是权力约束权力，笔者认为，决策权、监督权和执行权应各自独立，而不能集中于一个部门。同时，要将3种权力均衡地进行配置。此外，在3个权力主体内部也要形成有效的约束机制。

    3.在标的评定上，由低价中标向物有所值转变

    很长时间以来，许多人往往把报价低作为确定中标供应商的主要依据，在评标中将价格低廉作为主要标准。单一强调节支是对《政府采购法》立法宗旨的片面理解，是对“提高政府采购资金的使用效益”的一种误解。从某种程度上说，片面追求每一次采购的“节支”和“最低价格”，是导致政府部门和执行机构在操作过程中不时步入误区的一个重要原因。

    从国际比较来看，英国等主要发达国家尽管对政府采购的规范要求很多，但其核心原则只有一条，即物有所值。近年来英国已将可持续采购的理念贯穿整个政府采购过程，放弃单纯依靠价格决定中标的采购模式，在采购中使用经济、环境和社会的综合标准评价产品和供应商，激励可持续产品市场并推动社会的可持续发展。物有所值原则是对政府采购终极目标的规定，不仅要考虑获取商品时的价格、性能、服务，还要综合考虑运行成本、维护成本、商品生命周期结束后的处置成本以及对环境、健康和安全的影响等，强调采购活动要达到更加理想的综合效益，即由好用、耐用、环保和价格合适等因素构成的最佳综合效益。

    我国政府采购机构应转变观念，从片面追求经济效益转变到考虑采购综合效益上来，让物有所值成为我国政府采购活动的首要目标，将评标标准、采购工作绩效评价体系等调整设置得更加合理，让政府采购在经济社会发展中发挥更好的导向作用。

    4.在运行程序上，由强调规范向规范效率双赢转变

    所谓“效率”，是指采购工作进展快慢，它是检验政府采购运行机制优劣的一个重要方面。我国《政府采购法》规定，政府采购应遵循“公开透明、公平竞争、公正和诚实信用”的原则，从字面理解，其重点是放在政府采购过程的控制上。虽然采购过程对采购结果的影响重大，但过于强调过程，也可能会使整个采购过程陷入形式化，还可能会增加采购成本和降低采购效率，即只追求程序合格、过程规范而忽视采购效率。自我国实行政府采购制度以来，采购效率一直是被关注的热点，采购效率不高、采购周期长成为政府采购的软肋，并成为社会病垢的主要问题。规范是政府采购的基本要求和制度前提，效率是政府采购的更高要求和责任追求，二者不能偏废，必须在规范的前提下着力提高采购效率。

    我国《政府采购法》规定，公开招标为主要采购方式。在政府采购制度建立之初，以严格的公开招标程序来规范政府采购行为是十分必要的，但随着政府采购规模的增长、采购内容的多样化，以及采购行为的逐步规范，可以考虑逐步增加使用其他更为灵活的采购方式，特别是对额度不大的采购项目来说，更便于提高采购效率。招标是采购周期较长的一种采购方式，要努力提高采购活动的组织质量，尽量压缩采购项目的废标率，在不违背公开、公平、公正原则的前提下，没有必要重新招标的项目就不要轻易启用重新招标程序，无谓地延长采购周期。

    提高采购效率，一是要增强效率意识。摒弃“采购环节越多越规范，制约因素越多越公正”的错误观念，某些操作环节过多的采购部门，应按照流程再造理论，优化整合或减少不必要的环节和程序，合理设计采购流程。

    二是创新采购方式。《公共采购示范法》规定了12种采购方式，我国《政府采购法》只规定了5种采购方式，要认真总结我国政府采购的实践经验，创新政府采购方式，在合法合规的前提下，因事因时制宜，灵活使用多种采购方式。

    三是加强部门间的协调配合。对各部门的职责作出明确界定，并明确规定其完成每项工作的时限要求，压缩采购项目在部门间的传递时间，密切各程序间的衔接协调。

    四是加大政府采购电子化建设的力度。充分发挥现代信息技术和网络技术的作用，尽快搭建全国政府采购电子化管理交易平台，形成超越时空、跨地区联动及信息共享的政府采购格局。

    5.在采购组织形式上，向真正的集中采购为主转变

    《政府采购法》规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。但从现实执行情况来看，分散采购成为政府采购的“重头戏”。 有的省份年度政府采购规模中有80%的份额是委托社会代理机构组织采购的。其实，在某种程度上委托社会代理机构采购、部门集中采购与分散采购并没有大的差别，基本上是一个项目一次采购，难以充分发挥规模效益。真正意义上的集中采购在我国财政支出中所占的比重较低。

    我国政府采购制度实施的初衷是实现集中采购，即将过去分散于各部门的公共采购行为转变为一个或几个部门的集中采购行为。这种支出管理格局的调整，应当包括两个方面的内容：一是购买主体的转换；二是购买行为的集中化。但从目前实践情况来看，政府采购活动的执行主体仍是多元化的，集中化实现程度也不是很高，有悖于目标管理的初衷。当前虽然有个别国家开始由集中采购为主向适度分散采购的运行模式转变，可我国的法治建设和社会环境与其不完全相同，在目前以至今后相当长的一个时期，仍应坚持以集中采购为主的运行模式，需要加强集中采购机构和队伍建设，更好地发挥集中采购机构的作用。

    6.在改革内容上，由注重采购环节向全方位配套改革转变

    我国《政府采购法》的制定，由于受联合国国际贸易法委员会《货物和工程采购示范法》的影响和实践经验的不足，侧重于采购执行环节的规范，把规范采购执行程序作为政府采购改革的主要内容，而对相关配套改革关注不够。从我国政府采购制度改革的实践来看，仅仅把政府采购制度改革的目光盯在执行环节是不够的，执行环节的操作受到各方面因素的制约和影响。如采购的效率、规模、节俭等与财政预算安排、采购方式的使用相关；机构设置和采购队伍建设直接关系集中采购的规模、效率和效益；防止采购腐败行为发生与权力配置与制约实效密不可分；推行批量集中采购离不开资产配置标准的制定；从业人员职业化的推行又必须与人事制度改革同步等等。

    政府采购制度的建设和完善是一个复杂的系统工程，不是仅仅规范了采购操作执行环节便一蹴而就的，需要对预算安排，资产配置标准，采购需求认定、委托采购程序、采购机构设置、采购从业人员职业化、合同履约验收、采购绩效评估等诸多环节加以改革和规范。要把政府采购制度的综合配套改革纳入国家层面，更加注重顶层设计，在整体的改革框架下对政府采购制度改革进行前瞻性、全方位的考量，使政府采购制度改革与其他相关制度改革协调配合，整体推进，促使政府采购制度改革驶入快车道。同时，不能仅仅把政府采购制度改革当成某一部门的职责，各相关部门应密切配合，通力协作，立足国家和人民利益的大局，共同打造既与国际规则接轨又适合中国国情的政府采购制度。

文章来源：中国招标投标协会
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=202723