新预算法实施政府采购须关注七点

新预算法将于2015年1日1日起施行，共101条，比原法79条增加了22条。笔者根据三十多年从事预算管理、国库管理、政府采购管理和财政法制工作积累的经验来粗略统计，新预算法涉及政府采购的条款多达55条，占总条款的54.46%。不仅涉及政府采购资金管理的原则、目的、要求、法律责任，也涉及政府采购预算、决算的编制、审查、批准、监督以及预算的执行和调整，同时，增设了政府采购透明预算制度、开展政府采购绩效评价，扩大政府采购预决算监督范围，加大了政府采购预决算和执行的监督力度，引入了人大代表具有针对性审议审核审查机制等创新性举措。新预算法的实施，需要政府采购业界格外关注。

一、立法的目的和宗旨直指规范政府采购行为，强化政府采购预算约束

新预算法第一条将原法“强化预算的分配和监督职能，健全国家预算管理，强化国家宏观调控”的立法宗旨调整为规范包括政府采购行为在内的规范政府收支行为，强化了包括政府采购预算在内的预算约束。第六十九条增加了在政府采购预算执行过程中，各级政府如必须进行调整涉及政府采购预算的，需编制政府采购预算调整方案，并在调整方案中要针对政府采购预算调整的理由、项目和数额予以说明，同时在本级人大常委会议召开前的三十日，将涉及政府采购预算调整的初步方案交有关专门委员会进行初步审查。这就强化了对政府采购预算调整的法律要求，之前随意调整政府采购预算，超越程序调整政府采购预算的不规范行为将受到法律的约束。其目的性、方向性更强。

由此，我们可感受到法律更加强调政府采购授权机制约束，加大受托责任，透明度要求、增强政府采购预算的预见性和社会公众的参与性，体现了政府自我控权的理念和决心，使政府采购预算制度改革有了清晰的目标和方向，获得了更为系统、全面的改革路径和法律支撑。

二、确立透明政府采购预算制度

政府采购预算及其指标（标底）是否公开一直是业界争议的话题之一，从现行的《政府采购法》中得不到满意的答案。新预算法第一条明确要求建立健全全面规范、公开透明的预算制度。第十四条规定经本级人大或人大常委会批准的政府采购预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告应当在批准后二十日内由本级财政部门向社会公开。同时要求对经本级财政部门批复的部门预算、决算及报表应当在批复后的二十日内由各部门向社会公开，并对其部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明，上述规定同时对政府采购监管部门和采购人明确提出了政府采购预算信息公开的要求。第八十九条要求对政府采购预算执行和其他财政收支的审计报告应当向社会公开。

这就以法律规定的形式要求将政府采购预算编制、决算等相关信息公之于众，不仅包括各个政府采购支出项目预算指标，也包括各个政府采购支出项目的决算数，不仅包括签订的政府采购合同标底，也包括合同的实际执行数，方能符合全面规范的立法要求。

第十二条专门列出一款特别规定：各级、各部门、各单位应当将政府采购执行情况及时向社会公开。此条款是根据“公开为原则，不公开为例外”政府信息公开原则，对政府采购信息公开规定进行补充性强调，彰显了强化政府采购信息公开的重要性，回应了社会对政府采购信息开放度不够的呼声，它与新预算法第一条和第八十九条构成了建立政府采购透明制度的法律规制。

三、建立政府采购绩效评价制度

新预算法第十二条规定“各级预算当应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。第三十二条规定“各级预算应当根据年度经济社会发展目标，国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况，有关支出绩效评价结果和本年度收支预算，按照规定程序征求有关方面意见后，进行编制。”第五十条规定：各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。第四十九条要求将提高政府采购预算绩效的意见和建议作为预算草案和预算执行情况审查结果报告的内容之一。第七十九条第二款规定：各级人大对支出政策的实施情况和重点支出、重大投资项目的资金使用和效率情况进行重点审查。分别从政府采购绩效评价的原则，政府采购绩效评价的结果应用，对政府采购预算支出情况开展绩效评价并列为审查报告的内容要求等诸方面进行了详尽的法律规制，以法律的形式强化了政府采购从过程控制为导向转为以结果控制为导向的监管目标要求。

四、引入多元多向多维度监督元素，强化政府采购预算、决算、执行的监督力度

从监督环节看，新预算法涵盖对政府采购预算决算的编制、审查、批准、监督以及预算执行和调整每个环节、全过程的监督，与原法相比，监督的内容、层次、主体、目标明了清晰。从监督主体看，除了保有原法第十三条各级人大、上一级政府对下级政府监管职责之外，第七十七条还将审计部门审计报告前置，在中央或地方编制决算草案方面，增加了要经审计部门审计后报国务院或地方政府部门审定后，方可由国务院或地方人民政府提请同级人大审查和批准。审计部门是经济警察，其专业优势和火眼金睛将使政府采购决算中不规范的采购行为难以隐匿，政府采购决算审查高难度将促使政府采购行为更为规范，采购性价比更高，采购效率进一步提升。

除了权力机关和行政机关监督之外，新预算法第二十二条创立了设区的市、自治州以上各级人大代表大会有关专门委员会对预算初步草案及上一年度预算执行情况，预算调整方案，决算草案进行初步审查，常务委员会有关工作机构研究提出初步审查意见时，应当邀请本级人民代表大会代表参加，同时，规定依照本条第一款至第四款规定提出的意见，本级政府财政部门应当将处理情况及时反馈，依照本条第一款至第四款规定提出的意见以及本级财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。从上一年政府采购预算执行、当年政府采购预算初步方案，政府采购预算调整初步方案和年度政府采购决算草案等各个方面、不同层次和角度进行对财政部门和政府采购监管部门工作情况进行全方位审查。审查的主体由过去的行政机关内部、行政机关对权力机关单一、单向性调整为不仅要面对人大专门委员会，还要面对众多的人大代表，由“一对一”转向“一对多”。在审议审核审查中，如政府采购监管理部门平常工作稍有松懈或政府采购监管不到位，极易形成审议中通常发生的“蝴蝶效应”，这对于政府采购监管部门尽职履责将提出更高的要求。

新预算法对政府采购预算、决算、执行情况的监督检查作出了规定，同时对政府采购预算、决算中包括政府采购在内重大的事项或者特定问题，人大常委会有权进行调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料，同时赋予各级人大常委会举行会议时，人大代表或常务委员会组成人员依照法律规定的程序就政府采购预算、决算的有关问题提出询问或质询，受询问或受质询的有关政府或者政府采购监管部门必须给予答复。新预算法第九章监督中还就上级政府监督下级政府预算编制、执行，审计部门依法对政府采购执行、决算、实行审计监督，政府各部门负责监督检查所属各单位政府采购预算执行，及时向本级财政部门反映本部门政府采购预算执行情况，依法纠正违反预算的行为作出了具体明确的要求，从各个方面，不同层次、主体强化了政府采购预算的监管。

五、以法律规制形成倒逼提高政府采购效率的机制

政府采购周期长、效率低是人们对该项制度的诟病之一，造成政府采购周期长、效率低的原因较多。其中，涉及预算管理方面主要是预算编制过于粗疏、不完整。有的部门或单位甚至为了多争取财政资金采取虚列或多编预算，“头载三尺帽，不怕砍三刀”。为有效制止政府采购预算编制、使用中的不规范行为，新预算法第四十二条规定，各级政府连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。项目支出资金是政府采购资金的表现形式，这就为财政部门收回结余结转资金留下了法律空间。它牵住了政府采购预算资金的“牛鼻子”，形成促使各部门、各单位加快政府采购执行进度的内生动力。

六、明确政府采购违反预算法的法律责任

第十章法律责任中的第九十二条对各级政府及有关部门未依照新预算法规定编制报送政府采购预算调整方案、政府采购草案和政府采购部门预算和决算、进行政府采购预算调整、对有关政府采购事项进行公开和说明的行为，责令改正，并对负有直接责任人的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。第九十三条对各级政府及有关部门单位未将所有涉及政府采购调整范畴的支出列入政府采购预算或虚列政府采购支出的；违反新预算法规定改变政府采购预算支出，违反规定拨付政府采购预算资金的行为，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予降级、撤职、开除的处分。第九十五条规定：违反规定扩大政府采购支出范围，提高采购标准行为的，责令改正，追回骗取使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。第九十六条规定：违反预算法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

相比原法而言，对违反政府采购预算管理行为规定情形更为详尽，适用的法律责任种类众多、齐全，不仅包括行政处分、经济处罚，还包括刑事责任追究，不仅对单位处罚，还对个人进行处分、处罚，法律的权威得以彰显，有望改变原法的在法律责任方面存在的“纸老虎”现象。

七、编制政府采购预算完整性方面要求更高

第四条规定政府的全部支出都应当纳入预算，这就不仅包括过去的预算外资金，也包括政府性基金、国有资本经营预算中用于政府采购的支出项目。第八条规定，各部门政府采购预算由本级部门及其所需各单位政府采购组成。第四十八条第（五）款要求，各级人大对政府采购预算草案以及报预算执行情况的报告要将政府采购预算的编制是否完整作为重点审查的八项内容之一，从而在政府采购预算支出范围、组成、人大报告的重点审查内容等方面对政府采购预算的完整性提出了要求。

（作者:广西壮族自治区财政厅法规税政处处长、行政审批办主任 黄民锦）