两部委发布在文化领域推广PPP模式的指导意见

       一度全面收紧的PPP政策再度向文旅板块倾斜。文化和旅游部、财政部日前联合下发了《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），而这也是继今年4月两部门发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》后，再次喊话社会资本以PPP的形式投资文旅项目。在目前社会资本仍未走出PPP投资缓冲期时，国家部门频繁出台政策力挺文旅类项目，这或许意味着这一领域很可能站上PPP的新风口，成为我国鼓励社会资本重回PPP的主流渠道之一。

 　　去年下半年，全国的PPP清理整顿风暴席卷全国市场，自去年11月财政部发文明确要对PPP入库项目进行集中清理后半年，各地共有约5万亿元的项目因各种问题被要求整改甚至直接被“退库”。有专家直言，在过去一段时间，地方在发布、招标PPP项目上已明显进入了相对谨慎的状态。而在此背景下，文旅PPP却“逆势”备受“鼓励”，格外引人关注。

 　　具体来说，《意见》鼓励有文化项目运营管理经验的企业参与文化PPP项目长期运营，充分发挥其资源整合、管理经验和开拓创新优势，提升项目管理效率和运营水平。积极培育文化领域专业运营商，形成一批有实力的文化企业和上市公司。鼓励优秀企业通过参与文化PPP项目，带动项目所在地上下游企业发展，培育更多熟悉当地文化的项目管理运营企业。

 　　对于各级政府主管部门，《意见》提出，要指导项目实施机构结合PPP模式特点，创新运营方式，根据项目特点确定项目回报机制。可依法依规为文化PPP项目配置经营性资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。鼓励通过盘活存量资产、挖掘文化价值、开发性资源补偿等方式提高项目的可经营性。

 　　“本次发布的政策是两部门对于鼓励社会资本投资文旅类PPP项目相关措施的补充。”财政部PPP示范项目评审专家、大岳咨询总经理金永祥分析称，4月发布的政策更侧重旅游产业，经过了半年多后，政策实施效果相对不错，有效推动了社会资本入局，因此，这一次文旅部、财政部进一步扩大了“大文旅”的支持盘子，将更多文化类PPP项目也纳入鼓励范围，整体着重对文旅PPP的引导。

 　　在我国的PPP项目中，文化旅游并不算十分主流的项目种类。根据全国PPP综合信息平台项目管理库公布的数据显示，截至今年9月30日，入库项目共有8402个，其中，文化类项目194个、旅游类项目336个，占比分别为2.3%、4%，相较于项目数动辄上千甚至几千个的市政工程、交通运输领域来说，可谓天壤之别。

 　　然而即便如此，文旅PPP仍然被选中成为了本轮重点鼓励的领域。根据文化和旅游部产业发展司负责人分析，在文旅领域推广PPP模式不仅有助于产业高质量发展，而且会让社会资本“敢投”、“愿投”、“能投”，激发市场主体活力和发展潜力。

 　　“实际上，今年4、5月开始，PPP政策就出现了回暖迹象，地方政府也开始重新推行PPP，银行为了PPP项目放贷的力度也出现了加大的趋势，然而，社会资本在经历了‘冷静期’后还未完全缓过来。”金永祥告诉北京商报记者，去年11月以来，PPP领域受冲击最大的是社会资本方，而现阶段回暖最难的也是社会资本，尤其是民营资本。有业内人士直言，在此特殊情况下，文旅PPP作为投资难度相对低且存在较大发展潜力“代表”推出，有着明显的风向标意义。

 　　其实，文旅PPP对于企业本身来说，也并非无利可图。被称为“PPP大户”的东方园林2018年度半年报显示，上半年该公司中标了36个PPP项目，其中，全域旅游项目就有11个，业务覆盖了8各省份，项目总投资额接近2017年全年额度。除了东方园林自身的转型需要外，全域旅游确实已经为其带来了不小的“甜头”。据统计，今年上半年东方园林公司实现营业收入64.63亿元，同比增长29.67%，其中，全域旅游业务占营收比重已达到17.97%。

 　　国家对于文旅PPP的力挺并不意味着监管要求也随之放松。《意见》仍明确，严禁利用PPP项目违法违规变相举债，严禁通过回购安排、保底承诺、固定回报等名股实债方式进行变相融资。

 　　上述文旅部产业发展司相关负责人也明确，推进文化PPP项目要坚持规范运作，守住底线。要注重因地制宜，量力而行，不搞一哄而上。各地政府要认真评估本地财政承受能力和项目的经济社会效益，严格入库审核把关。各类社会资本要严格遵守国家对PPP的有关要求，充分做好项目的可行性论证。

 　　其实，就在今年4月，财政部披露对核查存在问题的173个PPP示范项目分类进行处置的消息中，就出现了12个文旅项目，操作不规范、项目难落地是这些项目存在的主要问题。举例来说，被调出示范项目名单但仍保留在项目库中的江西余江县雕刻创意文化小镇，该项目总投资接近11亿元。公开资料显示，该项目位列2016年江西省第三批PPP项目名单之中，由余江县政府和北京光合文创亚新注册共同打造，占地1770余亩，集文化旅游、产业服务、休闲度假、当地人居为一体，而根据财政部公布的消息，该项目至今尚未实现落地。

 　　对此，上述业内人士分析称，对于文旅PPP项目的前景预测不能盲目乐观，不能因为相关部门明确鼓励就一股脑地进入，比如一些单纯的基础设施建设项目，可能回报机制就相对不明朗，但一些有收费、有明确收益的项目还是对社会资本有较大吸引力的，这类项目本身能产生现金流，容易完成融资，更利于各路资本参与投资建设。

附件：

      文化和旅游部 财政部关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见

文旅产业发[2018]96号

各省、自治区、直辖市文化和旅游行政部门、财政厅（局），新疆生产建设兵团文化体育新闻出版广电局、商务局（旅游局）、财政局、各计划单列市文化局、财政局：

为贯彻落实《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等文件精神，深化文化领域供给侧结构性改革，推动政府职能转变，创新文化供给机制，引导社会资本积极参与文化领域政府和社会资本合作（PPP）项目，现提出以下意见：

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立和贯彻落实新发展理念，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，以推进文化领域供给侧结构性改革为主线，鼓励和引导社会资本进入文化领域，以高质量文化供给增强人民群众的文化获得感幸福感。

（二）基本原则

坚持正确导向。落实意识形态工作责任制，维护国家文化安全。以社会主义核心价值观为引领，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一。

坚持改革创新。深化对PPP模式的理解认识，加快观念转变。加大在文化领域推广运用PPP模式的力度，积极探索有利于解放和发展文化生产力的新举措、新途径，激发文化创新创造活力。

坚持传承发展。推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，继承革命文化，发展社会主义先进文化。充分挖掘文化知识产权价值，推动文化与相关产业深度融合。

坚持合作共赢。厘清政府与市场边界，明确各方权责，营造规范有序的市场环境。鼓励各类市场主体通过竞争性方式参与文化领域PPP项目，在平等协商的基础上订立合同，实现合作共赢。

二、推广领域

鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、农业、科技、体育、健康等领域深度融合发展的文化项目。

三、规范项目实施

（一）规范项目运作。各级文化、财政部门要充分认识PPP模式的内涵实质，规范开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，严格入库审核把关，严禁突破财政承受能力上项目。严禁利用PPP项目违法违规变相举债，严禁通过回购安排、保底承诺、固定回报等名股实债方式进行变相融资，牢牢守住不发生区域性系统性金融风险的底线。

（二）突出运营核心。鼓励有文化项目运营管理经验的企业参与文化PPP项目长期运营，充分发挥其资源整合、管理经验和开拓创新优势，提升项目管理效率和运营水平。积极培育文化领域专业运营商，形成一批有实力的文化企业和上市公司。鼓励优秀企业通过参与文化PPP项目，带动项目所在地上下游企业发展，培育更多熟悉当地文化的项目管理运营企业。

（三）优化回报机制。各级文化、财政部门要指导项目实施机构结合PPP模式特点，创新运营方式，根据项目特点确定项目回报机制。可依法依规为文化PPP项目配置经营性资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。鼓励通过盘活存量资产、挖掘文化价值、开发性资源补偿等方式提高项目的可经营性。

（四）加强全生命周期监管。各级文化、财政部门要通力合作，严把项目入口关，加强项目实施监管。制定科学合理的绩效评价标准，按效付费，更好实现物有所值。

（五）强化信息公开。各级文化、财政部门要依托政府和社会资本合作综合信息平台，做好文化PPP项目全生命周期信息公开工作，及时、完整、准确地录入文化PPP项目信息，提高信息对称性，增强社会资本信心，让项目阳光运营。

四、加大政策保障

（一）加强组织领导。各级文化、财政部门要积极协调配合，鼓励各地建立跨部门的PPP工作协调机制，加强政府统一领导，落实部门职责分工，形成工作合力，及时研究解决项目实施中的重大问题。加强项目管理和核查力度，切实防范政府隐性债务风险。

（二）优化资金投入方式。各级文化、财政部门要积极探索创新文化领域资金投入机制，推动具备条件的财政资金从补建设向补运营转变。强化财政资金监督管理，切实提升投资有效性和公共资金使用效益。

（三）丰富金融支持手段。鼓励各地政府性融资担保和再担保机构为参与文化PPP项目的小微企业提供增信服务。利用好部行合作机制，引导金融机构针对文化PPP项目的金融需求特征，加强融资服务。充分发挥中国政企合作投资基金的引导、规范、增信作用，加快设立文化PPP投资基金；鼓励地方政府类引导基金规范参与文化PPP项目，带动更多金融机构加大对文化PPP项目的融资支持。鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式，拓宽融资渠道，盘活存量资产，探索建立多元化、规范化和市场化的资产流转和退出渠道。引导各地文化金融服务中心积极支持文化PPP项目。

（四）发挥典型带动作用。对于各地推荐的文化PPP项目，由文化和旅游部、财政部组织专家遴选后，择优向社会重点推荐。文化和旅游部、财政部联合确定一批文化领域政府和社会资本合作推广先行区，区内文化PPP项目优先享受相关政策支持。各级文化、财政部门要加强对文化PPP项目的跟踪指导和经验总结，推动形成一批可复制、可推广的成功案例，发挥示范带动作用。

文化和旅游部 财政部

2018年11月13日