VFM的“法脉准绳”——PSC

一、应民营化思想而生——PSC萌芽

雏形渐显

追溯PSC的起源，要从民营化运动说起。“世界民营化大师”萨瓦斯通过比较政府和私人部门的“环卫”成本，开启了对民营化的探索之路。其最初探索民营化可行性的衡量标准，即包括“政府采用传统模式提供城市环卫服务的成本”，此即PSC的雏形。

因雪而起

1969年2月9日，一场罕见的暴风雪席卷纽约，由于市政环卫准备不足、积雪清理工作一团糟，整个城市陷入停顿状态。时任市长助理的萨瓦斯奉命调查此事并给出日后此类问题的解决与应急方案。经过调查，他发现即便在紧急情况下，市政环卫机构的有效工作时间竟不足总工作时间的一半；另一方面，市政机构与从事类似工作的私营公司相比，每吨尘土、垃圾的清理成本是后者的3倍。这激起他对市政日常工作进一步调研，并驱使他走上了对民营化的探索之路。随后，他向时任市长建议通过竞争程序雇佣私营公司承包纽约3个区的环卫工作，并选择相近的另外3个区采用传统模式由政府部门提供环卫服务，以比较市政机构与私人承包的绩效表现。在对比分析中，PSC作为“政府采用传统模式提供公共产品和服务的全部成本”这一理念应运而生。

因她精彩

民营化应理论的完善与现实需要而在美国、欧洲逐渐发展起来。在英国，亚当斯密研究所（Adam Smith Institute）的推动，民营化在70年代中期普遍展开。1979年保守党领袖撒切尔夫人在英国大选中获胜，上台后她极力推崇民营化思想，对民营化发张以巨大推动力量。保守党为鼓励相关部门对合适的公共项目推行PFI/PPP模式，于1994年宣布所有公共项目均须先进行PFI/PPP可行性研究，否则不予批准。民营化思想的推动，PPP得到发展，同样作为英国PPP评价体系中的PSC也利益均沾。

二、顺PPP的发展而长——PSC发展

1.英国率先将PSC评价体系应用于PPP项目决策，使PSC成为衡量政府成本的标准

英国是PFI/PPP模式的发起者和主要推广者，也是民营化理论得以广泛实践的主要舞台。英国政府在决定是否采用PFI/PPP模式时，以PSC指标作为衡量政府成本的标准。1992年，英国开始PPP项目的运作时，就已经开始计算PSC值。1999年，英国财政部(HM Treasury Task Force)在颁布了《How to Contract the PSC》指导PPP项目决策中建立PSC评价体系。2004年对文件进行了修改和补充，完善了以PSC为指标的评价方法，且针对前期决策的不同阶段，将PSC计算精确到不同程度，使PSC在项目决策与评价中发挥不可替代的作用。

2.承接英式体系的澳大利亚将PSC组成要素框架化，以更好的衡量政府的成本

澳大利亚同英国一样，同样采用以PSC为指标的评价方法，并在此基础上将PSC的构成要素进行详细的分析与说明。2000年6月，维多利亚州（澳大利亚开展PPP规模最大的州）政府为支持公私合营模式发展而发布一系列政策文件与技术指引，其中发布的第一个技术指引文件就是与PSC相关的，即为2001年发布的《Partnerships Victoria Public Sector Comparator technical note》。该指南起了良好的示范作用，澳大利亚有超过90%以上的PPP/PFI项目运用了这一指南进行前期决策，应用范围最广。该指南在PSC的组成和应用方面给出了详细的指导，有详细的案例说明PSC的定量计算方法，可操作性很强。它指出PSC由四部分组成，分别是初始PSC、竞争中立调整、转移风险和自留风险，它为PSC的组成提供了一个固定框架，使政府部门比较值计算更加精确化。2008年重新更新改版了PSC评价指南(第二版)，新的指南的对PSC各个组成部分在原来基础上进行完善和细化，风险定量方法更先进，并对实践中容易出现误解的地方加大了说明力度。

3.顺延澳大利亚的路线，加拿大将PSC组成要素中的风险计算方法细化

在PSC的组成要素中，风险的识别与分担是最困难的，加拿大关于PSC的计算体系建立在2003年，技术指导方针将PSC风险分成六个步骤(Industry Canada 2003)。

1）创建风险模型

2）识别特定风险

3）量化风险结果

4）估计风险的可能性

5）评估风险的成本

6）风险分配。

合同正式签订之前运用PSC来进行风险分担调整。此风险模型涉及PSC中的可转移风险和自留风险，对于风险的识别与分担产生重要意义，为PSC计算中的风险调整提供范例。

三、学习国外经验而落地——PSC中国化

作为舶来品，PSC伴随着PPP模式，在引入我国的实践中需要一个落地与中国化的过程。目前，结合北京地铁四号线的初步尝试与成功经验，考虑各地在实际操作中遇到的一些问题，我国PSC的计算需要关注以下几点。

1.PSC是什么？

它是政府提供项目的标杆成本，是VFM的定量评价基准，是PPP项目能否进行的重要因素。

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014] 113号）（以下简称财政部113号文）规定：

第八条：财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

第九条：通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

由此观之，PPP项目能否采用必须进行物有所值(VFM)的定量和定性评价，而定量评价中的比较基准就是PSC，即考虑资金时间价值的情况下的政府采用传统模式所提供的产品服务的成本。

2.PSC的家庭成员？

根据财政部113号文，我国PSC由四部分组成，分别是初始PSC、竞争中立调整、转移风险和自留风险。

计算公式为PSC=初始PSC+竞争性中立调整+转移风险+自留风险如图2.1所示

图2.1 PSC的组成

总结

应民营化而生，顺PPP的发展而长，习国外经验而落地，PSC的发展一脉相承。我国在建立以PSC为基准的VFM评价体系时应借鉴各国已有成功经验，并结合本国实际。PSC的计算要逐渐合理清晰标准，为PPP项目物有所值定量评价提供一个较为标准的评价方法。

参考文献：

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[5]陈辉.PPP模式手册——政府和社会资本合作理论方法与实践操作.知识产权出版社.2015.