PPP与地下管廊的“初恋”

随着地方政府众多PPP试点项目陆续进入实施阶段，中央也加大了针对特定行业的支持力度。2015年1月，住房城乡建设部和财政部联合发文通知启动地下综合管廊试点项目申报。这对地方政府犹如一场及时雨。城市地下综合管廊是一种将水、电、气、热、通讯等各类公用管线集中铺设预留检修通道的地下共同隧道，实施统一规划、设计、建设、管理和运营维护，可避免反复开挖、影响交通和环境等弊病，其社会效益显著，但建设资金缺口巨大，协调管理困难。以PPP模式去破解难题，可望在提升城市基础设施建设管理水平的同时激活社会资本，带动相关产业，一举多得。地方政府该如何抓住机遇、应对挑战呢？

在短短一个月内策划如此复杂的项目，对地方政府的投资理念、决策水平、组织管理是不小的考验。从长期看，当申请中央专项资金需通过竞争性评审成为新常态后，地方政府需相应建立长效机制。虽然近期PPP模式风起云涌、各类培训不少，但政府工作人员在策划PPP项目时仍感到力不从心。如同丛林探路，如果没有指南针或适当方法去摸索，有可能走很长弯路又回到起点。国家在广泛调研并借鉴国际经验后高效出台了一系列PPP政策和指南，可为实践工作者提供极大帮助。然而，能力的养成需要过程。即使在PPP的发源地英国，在政府投资领域的开放与管控之间，在公私双方纷争磨合几十年后，依然在不断反思和调整。此次申报相当于在中央与地方互动、城市间竞争和资金激励下，给地方政府提供了最佳实践机会。

知易行难。PPP模式内涵丰富、影响深远，其定义本身就包含矛盾统一体，调和政府与社会资本及各相关方不同的诉求和关系。PPP项目运作必将涉及政府治理理念、治理结构和运作方式三位一体的政府治理框架。单个PPP项目的实施就需联动多个政府部门、整合各方资源。大量PPP模式项目在政府投资管理中组合运用后更将提升财政预算管理、投资决策、城市建设和公共事业管理水平，并向下传导，影响社会相关行业。2015年2月6日，李克强总理主持国务院常务会议部署改革政府投资管理方式和转变职能，提出加强政府治理和部门协调，建立部门和地方协同联动的投资项目审批监管制度、横向联通发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护等部门，纵向贯通各级政府。此时管廊项目的申报恰好印证了此项议题。

PPP模式带来的政府治理超越传统模式之处在于，在项目策划初期就需关注两大矛盾：短期与长期、局部与整体。这也揭示出提升政府治理的途径。从项目周期上看，规划设计考虑期限是20年，而管廊的设计寿命可达100年。从资金上看，两年的建设内少则需要十几亿元资金，而运营收益很低。商业贷款存在时间错配。PPP模式作为项目融资工具可以消除政府投资短期内瞬时高峰，叠加合理的资金时间价值后，拉平到建立在10~30年PPP合同体系为基础的波谷上。从管理上看，传统模式下市政公用事业领域多个平行部门各自为政。PPP管廊建设需建立跨部门协调机制，至少将水、电、气3个以上部门协同，并由规划、发改、财政、建设、国土等多个同级平行政府部门支持。征集一次性入廊费，分摊运营期维护费，制定管廊运营管理规范及配套价格政策，需要各方通力配合。这要求各政府部门从长期和全局考虑，甚至改变长期习惯的业务模式和资金申请方式。在现实中，协调垂直管理的电力、电信系统难度较大。即使申报过程提出的创新举措短期来不及落实，经过项目准备阶段、积极探索也是对政府治理改革的促进。

最近，在推广PPP项目背景下，财政系统工作人员感到的压力变化最大。在新预算管理制定下，编制中期预算时需统筹考虑一般性债务、专项债务，区别公益性、经营性项目，分门别类地安排财政资金。PPP模式作为创新模式带来了新的挑战和工作量。PPP项目周期长、复杂度高。注重风险管理的财务人员（无论是申请者还是评审者）出于专业习惯，都必须搞清楚数据表象之下的本质，需要审视的内容包括：项目服务区域人口，地方财政收入，投资规模是否合理、影响总投资额的管廊截面积和长度做多大合适，工程和商业方案是否优化、运营成本能否降低、合同是否考虑风险隔离等等，而且得从项目全生命周期、各阶段环节去评估，才能判断财政补贴的量价是否合理，未来接受信息公开和公众的检阅。

除了协调解决前述时间和管理的矛盾，PPP项目还带来第三类衍生综合效应：切实实现科学决策和精细化管理。在定性或定量VFM（物有所值）分析时，项目过程中深层次的各环节细节也浮出水面。针对管廊项目进行VFM分析时有人会问到：谁有老城区地下各类管线的数据？如：传统模式下各类管线的直埋费、年均维护费，30年反复开挖多少次，采用新技术路线和商业方案比传统模式有多大优势，这些都要经受系统化的检阅。传统模式难以解决的问题，如决策轻率、重建设轻运营，忽视投资效益，粗放经营等在PPP模式下找到了解决途径。

在项目实施过程中，机构和人的能力显然是一项重要因素。PPP项目既需要具备系统思维、视野开阔、目光长远、经验丰富的战略型、复合型领导人才，又需术业有专攻的工程技术、运营管理、经济、财务、金融、法律、商务谈判各方面专才。在组建项目实施机构时，应考虑人员的稳定性，评估人才结构、专业能力和经验并加强针对PPP思维的专业培训。学术研讨、案例研究、实地考察和横向交流也是能力建设很好的途径。随着PPP项目复杂性和规模将越来越大，在专业性强、工作量巨大的情况下，需考虑利用外脑雇佣专业咨询机构，也是国际上通行的方式。世界银行和亚行项目一直鼓励雇佣专业咨询公司参与技术援助。

此次竞争性评审申报地下综合管廊试点项目，中央和地方形成互动，在行业领域集思广益，为提升城市建设管理水平、为PPP模式推广积累了宝贵经验。虽然获选的城市将是少数，无论是团队还是个人运用PPP模式的能力水平得到提升，在实践中既加强了机构能力建设，又促进了政府治理改革，形成的协调机制将成为适应新常态的宝贵积淀。