招标文件实质性内容变更应顺延开标时间

    某采购代理机构受当地卫生部门委托，就一个近4000万元的医疗器械项目进行公开招标采购。招标公告和招标文件都说明，投标人要按照投标总价的1%交纳投标保证金。然而在投标截止日期的15日前，该代理机构又发布更正公告，并以书面形式通知所有招标文件收受人，不再要求投标人交纳投标保证金。此时代理机构已经停止发放招标文件，并且没有进行顺延。

    该项目潜在投标人A公司得知这一消息后，立即向代理机构提出质疑：先是提出投标人要交纳投标保证金，后又修改招标内容，不要求交纳，这种做法无异于变相排斥潜在投标人，有为"中意"的投标人创造低效的竞争环境、提高其中标概率的嫌疑。

    A公司进一步说明，在当地医疗采购方面，近4000万元的项目是非常大的，他们原本对这个项目寄予很大希望，并确定专门负责人跟进。但发现要交纳40万元左右的投标保证金后，经过再三权衡，他们没有购买招标文件，并放弃投标这个项目。直到本次招标的投标截止日前两天，A公司才从同行那里得知不需要交纳投标保证金之事，但此时编制一份有竞争力的投标文件已经来不及，投标机会也就这样失去。A公司认为，代理机构的做法损害了他们的合法权益。

    代理机构答复：是否要求投标人交纳保证金取决于招标人的意愿，而且他们是在递交投标文件截止时间的15日前在指定媒体上发布的更正公告，并严格按照法律规定以书面形式通知了所有招标文件收受人。质疑人未购买招标文件，所以代理机构没有义务通知。A公司对代理机构的答复不满意，很快向当地财政部门提起了投诉。

    问题：代理机构先是在招标公告中要求投标人交纳投标保证金，后又在法定时间内发出更正公告，说明不用交纳，这种做法是否妥当？

    专家点评

    本案例的矛盾焦点在于：代理机构在招标公告和招标文件中对交纳投标保证金的要求与后来发布的更正公告完全迥异，代理机构发布更正公告时,招标文件的发放时间已经截止,并且没有顺延,导致一些潜在投标人即使看到更正公告也无法参与投标。代理机构的做法是否妥当呢？

    从法律程序上来说，代理机构的做法是不违法的。交纳投标保证金能够对投标人的投标行为产生约束作用，是招标人采取的一种自我保障方法，是否要求投标人交纳投标保证金，一般取决于招标人的意愿，是招标人的权利。

    所以，即使代理机构先是要求交纳投标保证金，后又发布更正公告说明不用交纳，这样做也不违法。同时，代理机构严格按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条的规定，在投标截止日期的15日前发布更正公告，并以书面形式通知了所有招标文件收受人。

    问题的关键在于，代理机构发布更正公告的内容--不再要求投标人交纳投标保证金，是对潜在投标人决定是否参与投标权衡因素的实质性变动，因为40万元左右的投标保证金对很多企业来说是很大的负担。此前，与A公司一样的一些潜在投标人会因交不起投标保证金而放弃购买招标文件，放弃投标，后期对该项目的关注热情也会降低，难以在第一时间获知更正公告的内容。

    根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条的规定，代理机构就招标文件进行修改后，除了要发布更正公告，还应书面通知所有招标文件收受人。由于A公司未购买招标文件，代理机构也就没有向其发出书面通知，而且没有顺延招标文件的发放时间，这等于是让A公司失去了领取招标文件并参加投标的机会。

    "如果代理机构能够顺延招标文件的发放时间,并根据具体情况适当顺延投标截止日期，应该不会引发A公司的质疑。"中共中央直属机关采购中心法律顾问王国平律师说，代理机构虽然在修改招标文件的程序上不违法，但这样做却极不合理，对所有潜在投标人来说有失公平，不利于项目采购实现充分竞争。

    当然，A公司自身也存在一些问题。王国平表示，A公司只是潜在投标人，代理机构没有义务（实际上也不可能）直接向其发出书面通知。代理机构只要依法及时发布更正公告，就应当推定A公司知道或应当知道更正公告的内容。在采购实践中，招标人在招标公告发布后再进行修改更正是很常见的，潜在投标人应主动跟进项目进展情况，以免招标文件出现对自身有利的更改内容而失去投标良机。

    法规链接

    《〈招标投标法〉实施条例》

    第二十一条 招标人可以对已发出的资格预审文件或者招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的，招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前，或者投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人；不足3日或者15日的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。

    《政府采购货物和服务招标投标管理办法》

    第二十七条 招标采购单位对已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间15日前，在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布更正公告，并以书面形式通知所有招标文件收受人。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。

    第三十六条 招标采购单位应当在招标文件中明确投标保证金的数额及交纳办法。招标采购单位规定的投标保证金数额，不得超过采购项目概算的百分之一。

    投标人投标时，应当按招标文件要求交纳投标保证金。投标保证金可以采用现金支票、银行汇票、银行保函等形式交纳。投标人未按招标文件要求交纳投标保证金的，招标采购单位应当拒绝接收投标人的投标文件。

    联合体投标的，可以由联合体中的一方或者共同提交投标保证金，以一方名义提交投标保证金的，对联合体各方均具有约束力。

文章来源：中国招标投标协会
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=208790