餐厨废弃物资源化利用和无害化处理特许经营项目招标探析

    一、背 景
   
    国内很多城市尚未建设餐厨废弃物资源化利用和无害化收运处理设施，造成地沟油和餐饮垃圾收运体系混乱，处理工艺不合理，随意丢弃等问题日益突出，严重影响城市卫生环境，甚至危害到广大群众的生命健康，成为大众饮食之“忌”。
   
    这些城市餐厨废弃物的去向主要有三条途径：混入生活垃圾收运处置系统被填埋、堆肥或焚烧处理；餐饮单位收取一定费用与私人签订收运协议，被用于喂养泔水猪和提炼成食用油，重新进入食物链；餐饮单位下水道的窨井中有较多的地沟油以及煎炸用的废弃食用油，被不法单位收集之后，部分进入地沟油作坊，提炼生产食用油。
   
    餐厨废弃物未能进行合理的资源化利用和无害化处理，造成的环境污染、食品卫生和资源浪费问题也引起政府部门的高度重视。基于这种现状，为提高城市餐厨废弃物的资源化和无害化处理效率，寻求餐厨废弃物的出路，满足餐厨废弃物处置的环境保护要求，对城市餐厨废弃物进行规范化管理势在必行，各地陆续开始建立健全餐厨废弃物资源化利用和无害化处理工程和配套服务。

    二、建设运营模式选择
   
    20世纪70年代后，无论是发展中国家还是发达国家政府的财政预算越来越紧张，面对基础设施的需求量越来越大，由政府充当基础设施投资主体越来越困难。BOT/BOO等市场化运行模式作为一种新的投融资方式在发展中国家和发达国家满足了普遍性的内在需求，其基本特点是一致的，即中标企业成立的项目公司必须得到有关部门授予的特许经营权。在特许经营期，项目公司拥有项目的占有权、收益权以及为特许项目进行投融资、工程设计、施工建设、设备采购、运营管理和合理收费等的权利，并承担对项目设施进行维修、保养的义务。就餐厨废弃物无害化处理项目而言，同样适用。政府既节省了大量财力、物力和人力，又可转移投资餐厨废弃物处理的风险，而企业也可以利用经济技术优势以及过往成功经验从项目承建和运营中得到相应的回报。所以BOT/BOO特许经营模式建设餐厨废弃物无害化处理项目可以扬长避短，优化资源利用，是政府选择投资及运营的不二选择。
   
    为解决政府对市政公用事业投入不足、运作经验较少和餐厨废弃物量剧增、收运处理体系不完善的矛盾，江苏、湖南、山东、青海等省份纷纷推行餐厨废弃物无害化处理项目，采用BOT/BOO等全新的市场化运行模式，通过公开招标选定设计、施工、运营一体化的企业。企业负责投资建设餐厨废弃物处理厂，并负责餐厨废弃物的收运及处理，环卫、环监、工商、质监等部门共同对企业的建设、运营进行监管，与此同时政府按收运及处理的体量给予企业适当的补贴。各省市也纷纷出台相应的法律法规作为政策支撑，比如江苏省于2011年制定了《江苏省餐厨废弃物管理办法》，进一步规范和完善企业参与餐厨废弃物无害化处理项目的标准和管理办法。

    三、招标前的准备
   
    1.政府或其授权的职能部门应做好招标前准备工作
   
    准备工作包括调研同类项目、申请建设用地，落实资金来源，组织技术、商务、法务专家、采购代理机构论证招标采购的合理性、可行性，会同项目监管单位（如环卫、环监、工商、质监等）研究招标文件检验、验收等方面的条款设置，最后向采购代理机构提交采购需求，准备启动招标程序。如职能部门（一般为城市管理局）代替政府以采购人身份开展项目调研并具体负责项目实施的，政府必须对其出具授权，授权范围包括但不仅限于餐厨废弃物无害化处理项目招标投标、代表政府签订特许经营协议、协助中标单位办理相关手续以及对中标单位履约情况进行监督等工作。
   
    2．调研资料是第一手材料
   
    政府或其授权的部门作为采购人开展采购活动，首先应深入探究餐厨废弃物处理行业的现状，通过调研资料分析得出自身采购的需求，从而设定招标文件中的投标人资格条件、边界条件、合同条款、评标标准，以此比较投标人的资本状况、筹资能力、生产能力、运营经验以及诚信度。调研的全面性、针对性使得招标文件更加科学合理。

    调研重点分别为行业背景、废弃物处理技术方案、同类项目所在地政策、同类项目的运营和监管情况等方面。调研行业背景有利于采购人对本项目的远景规划和定位，设定边界条件；技术方案的调研便于采购人比较、选取先进、环保、可升级的处理工艺；调研同类项目所在地政策有利于采购人在项目实施前协调相关部门，因地制宜出台地方管理办法；项目的运营及监管情况用来设定招标文件的合同条款，细化运营期间买卖双方权利义务，明确监管内容，保障合同切实可行。

    四、招标的启动
   
    招标启动阶段即从发布招标公告、发售招标文件、开评标至确定中标人期间，与常规招标程序并无区别，同样遵循国家有关招标投标的法规要求。需要重视或者说采购难点在于招标文件的几个重要组成部分的设定，分别是边界条件设定、技术方案选定及特许经营协议的编制。
   
    1．边界条件设定
   
    （1）经营年限的确定。结合当地实际，对餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目的特许经营年限进行明  确。
   
    （2）规模确定。对服务区域的餐厨废弃物的实际产生量进行摸查，为处理厂处理规模的确定提供依据。
   
    （3）保底量的确定。对于总的实际产生量的收集率应按当地实际进行分期规划，以确定提供特许经营企业的保底处理量。
   
    （4）收运体系覆盖的区域范围。该条件的设定对于餐厨废弃物的收集容器、车辆、人员的配置以及收运补贴的报价有直接的关系。
   
    （5）建设选址的确定。应与规划、国土等相关部门协商划定与项目处理规模相适应的建设选址用地，并确定该场地的用地性质和使用年限。
   
    （6）餐厨废弃物收运质量的控制。对所收运餐厨废弃物的含固率、含杂率与含油率进行一定范围内的要求，确保送至处理厂的餐厨废弃物有资源化利用的价值。
   
    （7）“三废”的排放标准的确定。对处理厂所产生废水、废气、废渣的排放要求作出明确的要求。
   
    （8）废弃油脂的处理产品去向的确定。为保障废弃油脂在处理厂经提取后不再进入食物链，应对其末端产品的去路明确监管控制方向。
   
    （9）与后期工程的衔接。结合当地实际，对后期工程的如何实施做一定的约束及说明，便于后续扩建工程的顺利实施。
   
    2、技术方案选定
   
    国内典型餐厨垃圾处理技术主要有三种：一是饲料化技术，包括干热处理技术、湿热水解处理技术、高温好氧发酵技术。二是好氧堆肥技术。三是厌氧产沼技术。
   
    上述各种处理技术各有优缺点，目前饲料化技术由于其产品作为饲料存在同源性等问题的争议，很多之前生产饲料的处理厂均已关闭或者转向厌氧产沼气技术。好氧堆肥技术由于其占地过大、处理周期长、二次污染控制较难、肥料产品销路差等原因在国内几乎没有成功应用实例。厌氧消化技术在高浓度污水处理方面应用已经较为成熟，近些年逐渐成为餐厨废弃物处理的主流工艺，其有机负荷承担能力强，主要产品沼气为优质清洁能源，对环境无二次污染问题。
   
    各地可以根据当地的处理规模、经济状况、产品销路、选址大小等综合选定符合自身实际的技术方案，并在招标文件中进行要求，这样政府部门能较好地控制入围的投标企业，并按照当地实际进行餐厨废弃物的建设与运营，同时也便于同等条件下选择合适的特许经营企业。
   
    3、特许经营协议的编制
   
    （1）行业标准不完善。特许经营权协议编制缺乏技术规范和标准。近几年随着国家对餐厨废弃物处理越来越重视，各地纷纷进行餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目的建设，但国家相关的技术规范和标准一直缺失。直至今年，住房城乡建设部颁布了行业标准《餐厨垃圾处理技术规范》CJJ184—2012，自2013年5月1日起开始实施，才算填补了该行业标准规范的空白。但对于餐厨废弃物处理的收运标准、项目建设标准、污染物控制标准、处理厂运行规范等方面的相关标准规范仍然有待出台。
   
    （2）双方的一般权利和义务。在特许经营权协议编制时尽量细致地考虑责权范围，明确招标人和中标人的权利和义务有利于项目实际运行中责权认定，避免发生问题时双方互相推诿。同时也要避免设置霸王条款。在招标过程中，招标人通常处于强势地位，因此在招标文件和特许经营权协议的设定上会完全偏向于招标人自身利益。但是作为市场行为，投标人势必在项目有合理利润、合同条款公平互利的前提下才会应标。如果协议中霸王条款过多，投标人在测算成本、考量项目运营有难度后发现无利可图的话，很可能因投标人放弃投标而导致项目流标。
   
    （3）项目的运营与维护。最终餐厨废弃物无害化处理项目由中标人成立的项目公司进行运营及维护，其公司运营情况直接影响招标人对整个无害化处理项目的宏观调控。项目公司对餐厨废弃物的处理必须达到协议规定的处置标准、产品标准、环境标准并按约定定期向招标人提供运营报告、财务报告、环境监测报告，以便招标人根据报告评估服务价格的调整、制定餐厨垃圾收运及处理的规范文件。
   
    （4）废水、废气、废渣的处理及标准。协议中应明确废水、废气、废渣及其他固体废物按照环评批复要求执行，要求项目公司按符合国家有关环保标准处置生产过程中产生的废气、废渣及其他固体废物(含危险废物)等，防止二次污染。一般餐厨废弃物处理项目需执行的环保标准包括但不仅限于《大气污染物综合排放标准》GBl6297—1996中二级标准及相关环保标准，《恶臭污染物排放标准》GB14554—93执行二级标准，以及《生活垃圾填埋场污染控制标准》GBl6889—2008、《生活垃圾焚烧污染控制标准》GBl8485—2001、《危险废物贮存污染控制标准》GBl8597—2001。
   
    （5）餐厨废弃物的检测、计量与核实。协议中应明确招标人在项目运营中的监管权力，包括餐厨废弃物的检测、计量与核实等。招标人核实或抽查的结果与项目公司自检结果不一致时，以招标人委托、双方认可的有资质的第三方检测机构的检测结果为准。招标人在不影响项目公司正常运行的前提下，有权对相关数据进行现场核实，项目公司不得以任何理由阻止。
   
    （6）餐厨废弃物处理综合补贴费用的价格、价格调整。通过招标，餐厨废弃物收运和处理的补贴价格是额定的。但是由于市场行情变动，很可能出现项目公司运营成本增多或减少，为保障招标人和项目公司的合理权益，编制协议时应科学合理地设定调价方案、确定调价审批部门。
   
    （7）项目监管。招标人应协同行业主管部门从项目管理角度出发对项目的生命周期进行全面监管。通过招标确定项目拟建单位，仅是项目正式开展的标志。招标人作为政府的代言人必须在今后项目的建设、运营过程中做好监管工作。因此在协议编制时还必须对融资监管、设计监管、建设期监管、运营期监管、市场退出及中期评估、特许经营权的监管、餐厨废弃物产生单位的监管等方面做出明确要求，以便监管时有所依据。
   
    项目所在地政府应当建立健全相关监督管理制度和体系，各主管部门各司其责。主要涉及的相关部门分工如下：
   
    市容环境卫生主管部门负责建立健全监督管理制度，建立餐厨废弃物产生、收集、运输、处置通用的信息平台，对餐厨废弃物产生单位和收集、运输、处置服务企业进行监督检查。
   
    价格主管部门应当合理制定城市生活垃圾处理费及其相关的排污费收费政策，并做好餐厨废弃物收集、运输和处置价格成本监测工作。
   
    商务主管部门应当加强餐饮业行业管理，督促餐饮服务企业将餐厨废弃物交给取得收集、运输和处置许可的企业收集、运输和处置；引导餐饮服务企业诚信经营，并将餐厨废弃物的处理情况与企业的等级评定挂钩；加强对生猪屠宰过程中产生的不可食用的牲畜残渣油脂的监督管理。
   
    环境保护主管部门负责对餐厨废弃物产生、收集、运输、贮存、处置利用等相关活动中的环境污染防治工作，实施统一监督管理。
   
    卫生主管部门负责食品安全综合协调工作，加强食用油安全的风险监测，完善相关检测方法。
   
    食品药品监督主管部门负责对餐饮服务企业的监督管理。监督餐饮服务企业建立并执行食用油采购查验和索证索票制度；依法查处非法购买、使用以餐厨废弃物为原料加工成食品油的行为。
   
    质量技术监督主管部门负责对以餐厨废弃物为原料的加工企业的产品质量、标准的监督管理；依法查处食品生产、加工单位使用利用餐厨废弃物加工成油脂制作食品的违法行为。
   
    工商行政主管部门负责对流通环节经营食用油的监督，依法查处经营不符合国家食品安全标准食用油的行为。

    公安机关负责对餐厨废弃物收集运输车辆的道路交通安全管理，依法查处各种无证无照收集、运输、处置餐厨废弃物以及生产经营利用餐厨废弃物加工的油脂危害环境与人身健康的犯罪行为。

    五、招标效果
   
    以江苏省为例，张家港-常熟-太仓地块餐厨废弃物无害化处理项目从2011年至2012年陆续完成招标。政府仅向中标人购买餐厨废弃物收运、处理的服务，由具体实施餐厨废弃物处理工作转变为专职监督管理，节省了大量人力、物力成本，符合国家近年来提倡政府职能转变的趋势。

    结 语
   
    虽然众多省、市、地区的相关餐厨废弃物管理办法已经出台，但更多地区管理还是存在相对无序状态和处理处置不规范的问题。导致招标过程中可依据的国家和监管部门法律法规凤毛麟角，很多问题仍旧停留在摸索状态。需要根据上级部门的管理办法结合地方实际制定相应的实施细则或实施方案，明确餐厨废弃物产生者、处理者、管理者的责任和权利，并通过多部门的联合攻关协作，才能使其落到实处。
   
    国家两批试点城市、部分省份的试点城市中很多正在开展招标活动。由于国家政策扶持，未来2年内，还将继续扩大试点范围。市场上也呈现出百花争鸣的格局——资本运作单位、金融机构、环保企业、项目管理公司等，强强联合共同为城市清洁做出贡献。

文章来源：中国招标投标协会
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=209449