推进政府购买公共服务的着力点
发布时间：2015-09-18 阅读次数：304 来源：系统管理员 作者：
通过修订《政府采购法》，将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务，同时增加相应的条款和内容，使政府购买公共服务行为有法可依。
党的十八届三中全会《决定》提出，要加大政府购买公共服务力度。这是切实转变政府职能、深化行政体制改革的重要途径。在我国，政府购买公共服务是指根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。近年来，各地政府在购买公共服务实践中，在居家养老、社区矫正、社区服务等方面已进行了卓有成效的探索，积累了许多经验，同时也凸显了存在的主要障碍和主要问题。为此，在当前大力推进政府向社会力量购买公共服务中，需要在以下五个方面有所突破和有所作为。
一是尽快完善现行的有关法律，同时加强政府购买公共服务的制度规范，从而使政府购买公共服务行为有法可依和有章可循。在《中华人民共和国政府采购法》中，第二条对“政府采购”进行了界定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额以上的货物、工程和服务的行为。”目前政府采购的范围包括了货物、工程和服务，但对服务的理解限于为政府所提供的服务。因此，需要通过修订《政府采购法》，将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务，同时增加相应的条款和内容，使政府购买公共服务行为有法可依。
政府向社会力量购买公共服务在我国还是新生事物，涉及的主体和环节较多，同时各地的实践探索还存在较大差异。建议在国家层面尽快出台相关指导意见，确立政府购买公共服务的主要目标、基本原则、主要内容、职责范围、体制机制、监督和评估等等。同时，研究并制定政府购买公共服务的指导性目录，明确政府购买公共服务的范围、种类和标准。进一步明确财政程序，规范购买流程，提高政府购买公共服务的效率和透明度，使政府购买公共服务行为有章可循。
二是加大培育社会组织、机构和企业作为公共服务的承担主体。从舆论、资金和政策等方面支持各类公共服务的承担主体的发展、壮大，打破限制社会力量进入公共服务领域的不合理行政性障碍，为社会组织、机构和企业承担公共服务提供更加公平、公开、公正的政策环境。在具体措施上，一方面，政府每年向全社会公布具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织、机构和企业目录，为社会组织、机构和企业创造更多更好的成长机会；另一方面，积极探索社会组织的“孵化模式”，从创办、起步阶段就对社会组织给予关键性支持，包括免费提供办公场地和办公设备等等，同时，对社会组织承担公共服务实行更加优惠的税收和财政政策，形成社会组织发展的长效机制，促进社会组织的大发展，以此改变目前社会组织作为公共服务承担主体所呈现出的数量不足和能力偏弱的困境。
三是不断探索适合国情的政府购买公共服务模式。从国际经验来看，政府购买公共服务形式主要有合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等等。当前，我国各地政府购买公共服务的主要方式有四种：一是各级财政部门依据申请向社会组织拨付资金。二是“费随事转”的定向委托形式。这一形式主要适用于社会组织承接政府转移职能时，政府部门把相应预算拨付给社会组织。三是公布项目进行公开评审形式。这一形式主要适用于专项资金支持社会组织开展公益、社会服务项目。四是公开招标形式。这一形式主要适用于政府向社会组织购买有关公众、社区或特殊群体的公共服务。
依据承接公共服务的社会组织相对于作为购买方的政府部门是否具有独立性，可分为独立性服务购买与依赖性服务购买；依据购买程序是否具有竞争性，可分为竞争性购买与非竞争性购买，因此，政府购买社会组织服务模式依次划分为：依赖关系非竞争性购买（形式购买）、独立关系非竞争性购买（委托购买）、独立关系竞争性购买（竞争购买）三种主要模式。从目前各地实践来看，政府购买公共服务还没有最佳的模式，其中竞争购买和委托购买等都各有优缺点。因此，建议在目前广泛采用的委托购买基础上，集成竞争购买的要素：一是注意在委托购买中增加竞争性谈判；二是增加开放的招投标平台；三是增加多方监管和第三方评估。从而使委托购买模式进一步升级为适合我国国情的开放合作购买模式，即项目划定、政府筹资、平台公开、合同管理、双向委托、评估兑现、多方监督、合作发展。
四是建立健全政府购买公共服务的监督和评估机制。首先，善于积极调动社会公众、大众媒体的监督力量，运用电子政务方式，建立政府购买公共服务的网络平台，公开政府购买公共服务的相关事宜，并能实时查询相关信息，使政府购买公共服务行为透明化。同时，引入第三方监督，防止政府购买公共服务过程中的权力寻租。对承接购买服务的社会组织推行财务报告公开制度，并由第三方进行审计。其次，建立社会组织信息披露制度，承接服务的社会组织必须公开自身的相关信息，诸如组织机构代码、证书、服务项目、服务方式等等，通过建立信用评价体系，对社会组织在公共服务领域的表现进行统一评价，为政府购买公共服务决策提供依据和参考。再次，建立政府购买公共服务的绩效指标，构建科学合理的政府购买公共服务绩效评估体系。因此，在政府购买公共服务所签订的购买合同中，需细化购买服务的数量、质量和费用标准，并确立量化的参照值，使政府购买公共服务的绩效评估具有可操作性。
五是通过政府购买公共服务，深化事业单位改革，构建新型公共服务体系。长期以来，我国公共服务几乎都由政府或者事业单位等机构来提供，一定程度上加大了管理和运行的成本。随着我国经济社会的快速发展，公共服务供给主体单一、服务成本过高和服务效率低下等已成为我国公共服务发展的主要问题，为此，加快构建新型公共服务体系刻不容缓。首先，按公共服务供给主体多元化和服务运行市场化的目标，要逐步打破政府向事业单位按人头财政拨款的制度，改变按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式，实行“以事定费”，逐步过渡到政府的委托购买或竞争购买。因此，要彻底改变以往“养机构、养人、办事”的模式，通过政府购买事业单位所提供的服务方式，倒逼事业单位改革，形成事业单位改革的新动力，推动新型公共服务体系的建立。其次，随着社会组织力量的增强，鼓励社会组织进入事业单位所承担的服务领域中开展服务竞争，形成良性的“鲶鱼效应”，从而通过竞争机制来提高公共服务效率。最后，在公平、公正和公开的基础上，为鼓励社会组织发展，必须遵循凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位，不再新增事业编制。需要新增的公共服务将由各级各部门以购买社会组织服务等方式提供。
文章来源：中国招标投标协会
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=215254
党的十八届三中全会《决定》提出，要加大政府购买公共服务力度。这是切实转变政府职能、深化行政体制改革的重要途径。在我国，政府购买公共服务是指根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。近年来，各地政府在购买公共服务实践中，在居家养老、社区矫正、社区服务等方面已进行了卓有成效的探索，积累了许多经验，同时也凸显了存在的主要障碍和主要问题。为此，在当前大力推进政府向社会力量购买公共服务中，需要在以下五个方面有所突破和有所作为。
一是尽快完善现行的有关法律，同时加强政府购买公共服务的制度规范，从而使政府购买公共服务行为有法可依和有章可循。在《中华人民共和国政府采购法》中，第二条对“政府采购”进行了界定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额以上的货物、工程和服务的行为。”目前政府采购的范围包括了货物、工程和服务，但对服务的理解限于为政府所提供的服务。因此，需要通过修订《政府采购法》，将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务，同时增加相应的条款和内容，使政府购买公共服务行为有法可依。
政府向社会力量购买公共服务在我国还是新生事物，涉及的主体和环节较多，同时各地的实践探索还存在较大差异。建议在国家层面尽快出台相关指导意见，确立政府购买公共服务的主要目标、基本原则、主要内容、职责范围、体制机制、监督和评估等等。同时，研究并制定政府购买公共服务的指导性目录，明确政府购买公共服务的范围、种类和标准。进一步明确财政程序，规范购买流程，提高政府购买公共服务的效率和透明度，使政府购买公共服务行为有章可循。
二是加大培育社会组织、机构和企业作为公共服务的承担主体。从舆论、资金和政策等方面支持各类公共服务的承担主体的发展、壮大，打破限制社会力量进入公共服务领域的不合理行政性障碍，为社会组织、机构和企业承担公共服务提供更加公平、公开、公正的政策环境。在具体措施上，一方面，政府每年向全社会公布具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织、机构和企业目录，为社会组织、机构和企业创造更多更好的成长机会；另一方面，积极探索社会组织的“孵化模式”，从创办、起步阶段就对社会组织给予关键性支持，包括免费提供办公场地和办公设备等等，同时，对社会组织承担公共服务实行更加优惠的税收和财政政策，形成社会组织发展的长效机制，促进社会组织的大发展，以此改变目前社会组织作为公共服务承担主体所呈现出的数量不足和能力偏弱的困境。
三是不断探索适合国情的政府购买公共服务模式。从国际经验来看，政府购买公共服务形式主要有合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等等。当前，我国各地政府购买公共服务的主要方式有四种：一是各级财政部门依据申请向社会组织拨付资金。二是“费随事转”的定向委托形式。这一形式主要适用于社会组织承接政府转移职能时，政府部门把相应预算拨付给社会组织。三是公布项目进行公开评审形式。这一形式主要适用于专项资金支持社会组织开展公益、社会服务项目。四是公开招标形式。这一形式主要适用于政府向社会组织购买有关公众、社区或特殊群体的公共服务。
依据承接公共服务的社会组织相对于作为购买方的政府部门是否具有独立性，可分为独立性服务购买与依赖性服务购买；依据购买程序是否具有竞争性，可分为竞争性购买与非竞争性购买，因此，政府购买社会组织服务模式依次划分为：依赖关系非竞争性购买（形式购买）、独立关系非竞争性购买（委托购买）、独立关系竞争性购买（竞争购买）三种主要模式。从目前各地实践来看，政府购买公共服务还没有最佳的模式，其中竞争购买和委托购买等都各有优缺点。因此，建议在目前广泛采用的委托购买基础上，集成竞争购买的要素：一是注意在委托购买中增加竞争性谈判；二是增加开放的招投标平台；三是增加多方监管和第三方评估。从而使委托购买模式进一步升级为适合我国国情的开放合作购买模式，即项目划定、政府筹资、平台公开、合同管理、双向委托、评估兑现、多方监督、合作发展。
四是建立健全政府购买公共服务的监督和评估机制。首先，善于积极调动社会公众、大众媒体的监督力量，运用电子政务方式，建立政府购买公共服务的网络平台，公开政府购买公共服务的相关事宜，并能实时查询相关信息，使政府购买公共服务行为透明化。同时，引入第三方监督，防止政府购买公共服务过程中的权力寻租。对承接购买服务的社会组织推行财务报告公开制度，并由第三方进行审计。其次，建立社会组织信息披露制度，承接服务的社会组织必须公开自身的相关信息，诸如组织机构代码、证书、服务项目、服务方式等等，通过建立信用评价体系，对社会组织在公共服务领域的表现进行统一评价，为政府购买公共服务决策提供依据和参考。再次，建立政府购买公共服务的绩效指标，构建科学合理的政府购买公共服务绩效评估体系。因此，在政府购买公共服务所签订的购买合同中，需细化购买服务的数量、质量和费用标准，并确立量化的参照值，使政府购买公共服务的绩效评估具有可操作性。
五是通过政府购买公共服务，深化事业单位改革，构建新型公共服务体系。长期以来，我国公共服务几乎都由政府或者事业单位等机构来提供，一定程度上加大了管理和运行的成本。随着我国经济社会的快速发展，公共服务供给主体单一、服务成本过高和服务效率低下等已成为我国公共服务发展的主要问题，为此，加快构建新型公共服务体系刻不容缓。首先，按公共服务供给主体多元化和服务运行市场化的目标，要逐步打破政府向事业单位按人头财政拨款的制度，改变按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式，实行“以事定费”，逐步过渡到政府的委托购买或竞争购买。因此，要彻底改变以往“养机构、养人、办事”的模式，通过政府购买事业单位所提供的服务方式，倒逼事业单位改革，形成事业单位改革的新动力，推动新型公共服务体系的建立。其次，随着社会组织力量的增强，鼓励社会组织进入事业单位所承担的服务领域中开展服务竞争，形成良性的“鲶鱼效应”，从而通过竞争机制来提高公共服务效率。最后，在公平、公正和公开的基础上，为鼓励社会组织发展，必须遵循凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位，不再新增事业编制。需要新增的公共服务将由各级各部门以购买社会组织服务等方式提供。
文章来源：中国招标投标协会
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=215254